Сельское хозяйство России в последние годы добилось немалых успехов. Однако по-прежнему сохраняются многие проблемы, без решения которых трудно двигаться вперед. Представляем нашим читателям фрагменты исследования, подготовленного российскими учеными, для экспертной сессии Вольного экономического общества – ВЭО. Доклад подготовлен Всероссийским институтом аграрных проблем и информатики имени А.А. Никонова – филиалом Федерального научного центра аграрной экономики и социального развития сельских территорий Минобрнауки России (продолжение).
Неравномерность развития села. Причины и следствия
Экономический рост и основная масса прибыли концентрируется в 25- 30% сельскохозяйственных организаций и крестьянских (фермерских) хозяйств, отличающихся высоким уровнем технической оснащенности и использующих передовые сельскохозяйственные технологии. Остальные предприятия нуждаются в технологической модернизации.
В 2014 году на 3% сельскохозяйственных организаций с прибылью на организацию свыше 100 млн рублей приходится 62% всей прибыли и 42% выручки. С 2014 г. (последний год, по которому данные доступны) картина принципиально, по всей видимости, не изменилась.
Наблюдается существенная зависимость отечественного сельского хозяйства от импорта технологий, что создает научно-технологические риски для продовольственной безопасности. За период 2005-2017 гг. стоимость заключенных соглашений по импорту технологий (в основном, покупка лицензий) в 10 раз превысила стоимость соглашений по экспорту.
Экономический рост в сельском хозяйстве слабо сказался на решении социальных проблем села. Уровень жизни на селе продолжает уступать городскому.
В целом действующая модель аграрной политики обеспечила рост в сельском хозяйстве, продовольственную независимость страны по ключевым продуктам, постепенное наращивание экспорта. Но одновременно обнаружились недостатки этой политики: неравномерность развития по отраслям производства, волатильность доходов производителей, биполярность аграрной структуры: на одном полюсе сосредоточены высокорентабельные хозяйства, на другом – хозяйства, работающие на грани окупаемости, зависимость от импорта технологий и т.д.
Необходим переход от политики, обеспечивающей не только экономический рост, но и более высокое качество этого роста, т.е. рост, отвечающий критериям экономической, социальной и экологической эффективности и направленный на ликвидацию структурных, межотраслевых и территориальных диспропорций.
Как свидетельствуют данные, наиболее высокий уровень доступа к субсидиям и дотациям из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации имели крупные сельскохозяйственные организации, наиболее низкий – микропредприятия и фермеры.
Причина далеко не полного охвата сельскохозяйственных производителей, и, прежде всего, малых форм хозяйствования средствами государственной поддержки состоит, во-первых, в том, что законодательством не установлены лимиты предоставления ассигнований в расчете на одно хозяйство (кроме размера 5-процентных кредитов). При ограниченности средств выделение крупных сумм ряду предприятий лишает поддержки остальных. Во-вторых, право на поддержку имеют только те хозяйства, у которых доходы от реализации сельскохозяйственной продукции превышают 70% общей выручки. Таким образом, можно вести сельскохозяйственную деятельность в довольно крупных масштабах и не иметь права на поддержку. В-третьих, процедуры оформления субсидий довольно сложны и не все хозяйства могут их вовремя пройти (особенно мелкие, не имеющие соответствующих юридических и экономических служб).
Столь же существенна дифференциация уровня господдержки сельскохозяйственных производителей по субъектам Российской Федерации.
По данным сельскохозяйственной переписи 2016 г., доля сельскохозяйственных организаций, получавших субсидии в 2015 г., варьировала от 22,9% в Еврейской автономной области до 94,2% в Республике Коми; размах вариации составил 71,3 процентных пункта; сельскохозяйственные организации 32 регионов России имели уровень обеспеченности субсидиями меньший, чем в среднем по стране.
Доля крестьянских (фермерских) хозяйств и индивидуальных предпринимателей, имевших доступ к поддержке, так же сильно отличалась от региона к региону. Наименьшей она была в Чеченской Республике – 3,5 %, наибольшей – в Омской области – 74,9 %; размах вариации составил 71,4 процентных пункта, как и у сельскохозяйственных организаций; фермеры 39 регионов имели охват субсидиями меньший, чем по в среднем по России.
Причины этого явления, кроме разного уровня бюджетной обеспеченности регионов, заключаются в ничем не ограниченном праве субъектов Российской Федерации софинансировать поддержку сельского хозяйства, а также определять конечные условия предоставления субсидий сельскохозяйственным производителям. Причем в 2016 г. полномочия регионов только расширились: 26 видов федеральной поддержки консолидированы в так называемую единую субсидию с предоставлением регионам права перераспределять средства. С одной стороны, в результате этой меры произошло упрощение процесса субсидирования, появилась возможность сокращения сроков доведения средств до регионов, уменьшился риск возврата средств в федеральный бюджет.
Но, с другой стороны, федеральный центр ослабил полномочия по определению приоритетов финансирования отрасли и прежде всего по направлениям, имеющим общефедеральное, стратегическое, а не сугубо региональное значение. Речь идет, прежде всего, о поддержке приобретения элитных семян и развития племенных хозяйств. Это вопросы общенациональные; от их решения зависит продовольственная безопасность страны. Нельзя ставить в зависимость от региональных властей конечный объем финансирования этих направлений.
Ещё более зависящими от органов управления АПК субъектов Российской Федерации стали критерии и правила, по которым субсидии доводятся до сельхозтоваропроизводителей. Возник риск углубления межрегиональной дифференциация поддержки, что сильно затруднит формирование единого агропродовольственного рынка и развитие специализации в отрасли.
Вышесказанное обусловливает следующие основные направления совершенствования бюджетирования сельского хозяйства:
1. Установление лимита предоставления поддержки в расчете на одного производителя, а также верхнего предела среднегодового дохода хозяйствующего субъекта, определяющего его право на получение государственной поддержки, предоставляемой в рамках Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013 — 2020 годы. Такого рода ограничения, как известно, установлены в США и ЕС.
2. Снижение доли дохода от реализации сельскохозяйственной продукции в общем доходе сельскохозяйственных производителей как условия получения ими государственной поддержки. Это не только расширит круг бюджетополучателей, но и усилит диверсификацию экономической деятельности, а, следовательно, финансовую устойчивость и конкурентоспособность хозяйств.
3. Усиление полномочий федерального центра в определении объемов софинансирования отрасли регионами, а также конечных правил предоставления субсидий.
В настоящее время сложилась двухзвенная система бюджетирования отрасли: деньги из федерального бюджета поступают на счета сельхозтоваропроизводителей через бюджеты регионов. Федеральный бюджет софинансирует расходные обязательства субъектов РФ перед сельхозтоваропроизводителями. Объем, сроки и условия, на которых получат средства крестьяне, зависят от: (1) возможности регионов финансировать участие в тех или иных федеральных программах; (2) сроков подготовки нормативно-правовой базы, и, прежде всего, региональных законов о бюджете и порядков расходования средств; (3) обременений (условий), которые должен выполнить сельхозпроизводитель, чтобы получить поддержку.
Федеральный центр располагает ограниченными возможностями влиять на указанные три фактора (в основном через соглашения с регионами о предоставлении субсидий). Как следствие, затягивается процесс доведения средств до бюджетополучателей, складывается существенно разный уровень поддержки отрасли в региональном разрезе; выгодность производства той или иной продукции зависит не от природных условий, а от бюджетных возможностей региона, что не стимулирует специализацию производства. Необходимо существенно повысить роль федерального бюджета в финансировании сельского хозяйства.
Региональные меры должны быть направлены, как правило, не на субсидирование производства («желтая корзина» по классификации ВТО), а на развитие рыночной инфраструктуры, сельских территорий, других мер «зеленой корзины». Именно так построена господдержка в Европе в рамках единой сельскохозяйственной политики ЕС. Назрел вопрос о внесении поправок в ФЗ «О развитии сельского хозяйства», предусматривающих, что производственные субсидии на осуществление сезонных работ («погектарные выплаты», субсидии по краткосрочным кредитам, субсидии на 1кг реализованного молока и др.) на 100% финансируются из федерального бюджета; а субсидии по инвестиционным кредитам и другие компенсации затрат капитального характера — как из федерального, так и из региональных бюджетов.
Такая мера позволит более ритмично и своевременно финансировать неотложные сезонные работы, не ставя их в зависимость от бюджетной обеспеченности регионов и условий ими устанавливаемых. Кроме того, будут создаваться более благоприятные условия для формирования в АПК единого экономического пространства и единого агропродовольственного рынка.
4. Более тщательный учет региональных условий сельскохозяйственного производства при определении финансирования отрасли из федерального бюджета. В настоящее время главным критерием дифференциации поддержки является уровень бюджетной обеспеченности региона, только при определении объемов погектарной поддержки используются показатели биоклиматического потенциала. Федеральным законом «О развитии сельского хозяйства» предусмотрена также поддержка сельскохозяйственных товаропроизводителей в регионах с относительно неблагоприятными условиями ведения сельскохозяйственного производства, однако на практике она не производится. Необходимо провести сельскохозяйственное районирование страны и использовать его данные в целях дифференциации поддержки.
Проблемы структурной политики и совершенствования отраслевой структуры
Неравномерность развития подотраслей сельского хозяйства, специфичность условий и факторов, влияющих на их динамику, обусловливают необходимость дифференциации мер государственной политики по отношению к ним. Отчасти такая дифференциация в действующей государственной программе проводится, например, в отношении производства молока, льна, селекции и семеноводства сельскохозяйственных культур. Однако большинство мер аграрной политики не дифференцированы по продуктовому принципу, не направлены на формирование продуктовых агропромышленных цепочек, объединяющих сферы производства, хранения, переработки и реализации определенных видов продукции.
В этой связи представляется целесообразным построить государственную программу развития сельского хозяйства по продуктовому принципу, объединив в рамках ряда отраслевых подпрограмм меры, направленные на создание вышеупомянутых продовольственных цепочек, территориальных агропромышленных кластеров, а также инструменты регулирования продуктовых рынков.
Приоритетную поддержку следует оказывать отраслям, по которым ещё не достигнуты пороговые значения продовольственной независимости: производство молока, мяса КРС, овощей защищенного грунта, плодов и ягод.
Минсельхозу России совместно с региональными органами управления АПК, отраслевыми союзами и ассоциациями сельскохозяйственных производителей предстоит разработать среднесрочные инвестиционные карты по каждой подотрасли агропромышленного комплекса с учетом биоклиматического потенциала территорий, региональных балансов производства и потребления продукции, развития рыночной инфраструктуры и других факторов.
Оптимизация размещения сельского хозяйства и перерабатывающей промышленности
Важным направлением аграрной политики остается совершенствование регионального разделения труда и формирование в стране зон по производству определенных продуктов. С этой целью целесообразно провести сельскохозяйственное районирование страны и разработать схему размещения производительных сил сельского хозяйства и перерабатывающей промышленности с учетом биоклиматического потенциала территорий, величины производственных издержек, региональных балансов спроса и предложения сельскохозяйственной продукции и продовольствия, уровня развития транспортной сети и других факторов. Эту схему целесообразно использовать при предоставлении средств из федерального бюджета на реализацию региональных программ развития АПК, и прежде всего субсидий на осуществление инвестиционных проектов, создание оптово-логистических центров, территориально-отраслевых кластеров и пр.
Приоритетное развитие малого предпринимательства
Развитие малого предпринимательства в АПК приобретает в современных условиях приоритетное значение, что обусловлено рядом причин:
— к настоящему времени в основном решены вопросы продовольственной безопасности страны, агропродовольственный рынок насыщен. На первый план (кроме увеличения экспорта) выдвигаются задачи удовлетворения потребительского спроса на высококачественное и персонализированное продовольствие (в т.ч. органическое), расширение ассортимента продукции, в т.ч. за счет продукции региональных и местных брендов, адаптации выпуска к динамичному изменению потребительских предпочтений. Малый бизнес может решать эти задачи более эффективно, чем крупный:
— концентрация производства на крупных специализированных предприятиях, решив задачи роста выпуска, привела к обострению экологических проблем – сокращению биоразнообразия в агробиоценозах и увеличению антропогенной нагрузки на окружающую природную среду. Малые формы хозяйствования уменьшают экологические риски:
— развитие крупного производства за счет индустриальных технологий обусловило резкое сокращение числа сельскохозяйственных производителей и занятых в сельском хозяйстве. Как показала Всероссийская сельскохозяйственная перепись 2016 г., число сельскохозяйственных организаций уменьшилась по сравнению с 2006 г. (когда состоялась первая сельскохозяйственная перепись) с 59,2 тыс. до 36 тыс. (почти на 40%), крестьянских (фермерских) хозяйств и индивидуальных предпринимателей с 253,1тыс. до 174,8 тыс. (на 31 %), численность работников сельскохозяйственных организаций — с 2613,9 тыс. человек до 1233,2 тыс. человек (на 53 %), крестьянских (фермерских) хозяйств и индивидуальных предпринимателей с 553,5 тыс. человек до 366,7 тыс. человек (на 34 %). Это вызывает миграцию сельского населения в города и социальное опустынивание сельских территорий. Развитие малого предпринимательства как в сельскохозяйственной, так и в несельскохозяйственной сфере замедляет этот процесс, способствует росту занятости и доходов сельского населения.
Необходимо создание благоприятных условий для развития всех типов хозяйств; но в особой поддержке нуждаются малые сельскохозяйственные организации, а также крестьянские (фермерские) хозяйства. Целесообразно увеличить государственную поддержку малого и среднего бизнеса, в том числе финансирование действующих программ поддержки начинающих фермеров, строительства и реконструкции семейных животноводческих ферм.
Особое значение имеет улучшение кредитования малых форм хозяйствования. В настоящее время уровень их доступа к кредитным ресурсам ниже, чем крупных предприятий.
Крайне неравномерен доступ сельскохозяйственных организаций и фермеров к льготным 5-процентным кредитам, предоставляемым в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 29.12.2016 № 1528.
Для малых и средних сельскохозяйственных единиц особенно актуально улучшения доступа к рынкам ресурсов и готовой продукции. Для этого необходимо развивать вертикальную сельскохозяйственную кооперацию — сельскохозяйственные потребительские (перерабатывающие, снабженческо-сбытовые, обслуживающие и др.) кооперативы. Незадействованным резервом остается сотрудничество кооперативов с крупными переработчиками сельхозпродукции и торговыми сетями.
Новым направлением структурной политики должно стать стимулирование т.н. «контрактного сельского хозяйства», когда крупное предприятие — рыночный интегратор (агрофирма, агрохолдинг, перерабатывающее предприятие, крупная сельскохозяйственная организация) передает часть своего производственного цикла, а именно производство сырья, более мелким хозяйственным единицам, поставляя им необходимые производственные ресурсы, перерабатывая и реализуя продукцию. На основе такого взаимодействия не только создается система гарантированного сбыта сельскохозяйственной продукции для субъектов малого предпринимательства, но и обеспечивается их доступ к современной инфраструктуре переработки и хранения продукции на взаимовыгодных условиях.
Стратегическим направление структурной политики должно стать развитие семейных крестьянских (фермерских) хозяйств путем стимулирования товарности личных подсобных хозяйств граждан и постепенной перерегистрации их в субъекты предпринимательской деятельности. Как показала Всероссийская сельскохозяйственная перепись 2016 г. в стране имеется 23390 тыс. личных подсобных хозяйств, ведущих сельскохозяйственное производство с целью получения денежных доходов. Они являются социальной базой для развития фермерства, особенно те из них, для которых ЛПХ – основной источник денежных доходов. При этом численность и удельный вес потенциальных фермерских хозяйств по сравнению с 2006 г. практически не изменились.
Мерами, стимулирующими переход товарных ЛПХ в крестьянские (фермерские) хозяйства, могут выступать предоставление земельных участков, выделение грантов на хозяйственное обзаведение, налоговые льготы, упрощение процедур регистрации хозяйств, улучшение доступа к рынкам ресурсов и продукции и др. Целесообразно внести поправки в ФЗ «О крестьянском (фермерском) хозяйстве с целью определения статуса семейного фермерского хозяйства и принять специальную программу его развития.
Источник: kvedomosti.ru